Организационно правовая форма органов местного самоуправления

  • автор:

Организационно-правовые формы местного самоуправления в РФ. Органы местного самоуправления, их полномочия.

Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, поэтому народовластие на этом уровне может осуществляться в двух основных формах: непосредственно и опосредованно (схема 18).

100. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в РФ.Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления (и участия населения в осуществлении местного самоуправления) являются:

• местный референдум;• муниципальные выборы;• голосование населения муниципального образования по некоторым вопросам местного значения (по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления; по вопросу изменения границ муниципального образования; по вопросу преобразования муниципального образования);

• сход граждан. Данная форма применяется в небольших по численности населения (не более 100 человек) муниципальных образованиях, при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления; • правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией группой граждан определенной численности права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);

• территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения: в пределах территории подъезда, дома, группы домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением, и т. п.);

• публичные слушания (могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);

• собрания граждан (могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);

• конференция граждан (собрание делегатов) – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;

• опрос граждан (проводится на всей территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами, а также органами государственной власти (при этом результаты опроса носят рекомендательный характер));


• индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (по существу обращения должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ в течение одного месяца);

• иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:• представительный орган местного самоуправления;• главу муниципального образования;

• местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Кроме того, могут образовываться контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума и голосования по отдельным вопросам местного значения представительным органом местного самоуправления (на основе предложений избирателей, политических партий, общественных объединений, региональной избирательной комиссии) может формироваться избирательная комиссия муниципального образования, Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное управление, комитет самоуправления и т. п.) численностью от 7 до 35 человек может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в состав муниципального района. Как отмечалось, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться сходом граждан.


ОКОПФ (ОК 028-2012): Приложение В — Код 133 КИСЭ

Подробная расшифровка кода КИСЭ — 133

133 ХХХ 1 Экономика в целом 13 Государственное управление 133 Органы местного самоуправления ХХХ Блок дополнительных признаков (фасет 7):
701 — Органы местного самоуправления *
702 — Муниципальные бюджетные и автономные учреждения
703 — Корпоративные юридические лица сектора муниципального управления
704 — Унитарные юридические лица сектора муниципального управления, не включенные в другие группировки

* Здесь и далее к сектору органов местного самоуправления относятся главные администраторы средств муниципальных образований и подведомственные им получатели бюджетных средств, иные получатели средств бюджетов муниципальных образований.

Пояснение

В состав подсектора «Органы местного самоуправления» (133) включаются:
1. Главные администраторы доходов бюджетов муниципальных образований и подведомственные им получатели бюджетных средств; муниципальные бюджетные учреждения муниципальных образований; муниципальные автономные учреждения муниципальных образований; иные получатели средств бюджетов муниципальных образований, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени муниципальных образований за счет средств бюджетов муниципальных образований.
2. Корпоративные юридические лица, являющиеся резидентами Российской Федерации, за исключением юридических лиц, основным видом деятельности которых является производство товаров, деятельность которых удовлетворяет одновременно следующим критериям:
— муниципальные образования являются владельцами более 50% акций (долей);
— разность между чистой прибылью (убытком) и суммой полученных адресных субсидий и (или) иных безвозмездных перечислений от юридических лиц, указанных в п. 1, имеет отрицательную величину за каждый из последних трех лет или выполнение работ (оказание услуг) в каждом из последних трех лет не осуществлялось, или основными потребителями работ (услуг) являются юридические лица, указанные в п. 12.
3. Унитарные юридические лица, за исключением муниципальных учреждений и за исключением юридических лиц, основным видом деятельности которых является производство товаров, в состав учредителей которых входят юридические лица, указанные в п. 1, разность между чистой прибылью (убытком) которых и суммой полученных целевых субсидий и (или) иных безвозмездных перечислений от юридических лиц, указанных в п. 1, имеет отрицательную величину за каждый из последних трех лет или выполнение работ (оказание услуг) которыми за последние три года не осуществлялось, или основными потребителями работ (услуг) которых являются юридические лица, указанные в п. 1.
———————————
1 Здесь и далее под основными потребителями понимаются юридические лица, приобретающие более 50% производимых товаров, работ (услуг).
2 При условии, что юридическое лицо не находится в стадии ликвидации.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит о юридических лицах применительно к представительному органу муниципального образования и местной администрации. «Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица» (ч. 9 ст. 35). «Местная администрация обладает правами юридического лица» (ч. 7 ст. 37).

Приведенные формулировки означают, что названные органы не просто обладают правами, они являются и юридическими лицами. Специальная ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица» Федерального закона 2003 г. относит к юридическим лицам, помимо представительного органа и местной администрации, также и органы местной администрации, т.е. отдельные ее структурные подразделения.

Гражданский кодекс РФ юридическим лицом признает организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ч. 1 ст. 48).

Муниципальная собственность, которой обладает муниципальное образование, не делится между органами местного самоуправления, остается единой для муниципального образования по основным своим объектам. Другое дело, что часть муниципальной собственности в качестве обособленного имущества может быть в ведении, оперативном управлении соответствующего органа, который имеет собственный баланс (свою смету), отвечает по своим обязательствам и т.п.

В связи с этим очевидно различие в статусе возможных юридических лиц в системе местного самоуправления. В ч. 1 ст. 41 Федерального закона 2003 г. предусмотрено: «От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования». Трактовка этой нормы позволяет сделать следующие выводы:

если представительный орган в обычных отношениях выступает от имени муниципального образования, то в имущественных вопросах он выступает только от своего имени и в объеме того имущества, которое находится на его балансе;

глава местной администрации выступает — в силу своей должности — в имущественных и иных им подобных отношениях от имени всего муниципального образования. Возложение подобных функций еще на какое-то лицо допускается, если оно специально закреплено в уставе;

в свою очередь, отраслевой орган местной администрации, который наделен правами юридического лица и управляет какой-то отраслью муниципального хозяйства, правомочен распоряжаться и отвечать в объемах той части муниципальной собственности, которая находится в его ведении.

Таким образом, представлять муниципальное образование и выступать от его имени в имущественных отношениях — не всегда одно и то же. Для одних органов представительство может быть организационным, политическим, для других — в большей мере имущественным.

Статус органа местного самоуправления как юридического лица не только предопределяется Законом, но и подлежит отражению в уставе муниципального образования. Правоспособность органа местного самоуправления в качестве юридического лица возникает с момента его государственной регистрации. Федеральный закон 2003 г. в ч. 2 ст. 41 гласит, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Как известно, таким законом является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования — протокол его заседания, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления — решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Местная администрация наделяется статусом юридического лица однозначно, а для представительного органа муниципального образования есть исключения. Речь идет о ситуации, предусмотренной ч. 3 ст. 36 Федерального закона 2003 г., когда глава муниципального образования в поселениях может совмещать в одном лице должности председателя представительного органа и главы местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом.

На практике далеко не во всех муниципальных образованиях представительные органы наделены правами юридического лица. Наделение отраслевых органов местной администрации правами юридического лица и определение структуры исполнительно-распорядительных органов муниципального образования проходит не всегда с участием представительного органа. Но все же наделение отраслевых органов правами юридического лица имеет место. Так, согласно Приложению к постановлению мэра города Тында Амурской области от 12 апреля 2004 г. «Об утверждении структуры местной администрации» из 21 самостоятельного подразделения городской администрации — управлений, комитетов, отделов и комиссий — 8 наделены правом юридического лица. Это Управления социальной защиты населения, образования, по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и Финансовое управление, Комитеты по культуре, физической культуре и спорту, по делам молодежи, управлению муниципальным имуществом.

Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица

Органы местного самоуправления призваны осуществлять от имени местного сообщества муниципальную власть. При этом законодательно некоторые органы местного самоуправления наделены двойным статусом. С одной стороны, они являются носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях (орган муниципальной власти), с другой – выступают в гражданских правоотношениях как субъекты, наделенные правами юридические лица.

Органы местного самоуправления, действующие как юридические лица, законодатель разделил на три группы. В первую группу входят органы, которые в силу прямого указания закона должны обладать правами юридического лица. Сюда отнесены представительные органы городских поселений, муниципальных районов, городских округов, а также местные администрации муниципальных образований всех видов. Во вторую группу входят представительные органы сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, которые могут наделяться правами юридического лица в соответствии с уставами их муниципальных образований (ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Третья группа органов образуется по решению местного сообщества , фиксируемому в уставе муниципального образования и (или) в решении о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Как правило, эта группа органов образуется для осуществления управленческих и иных функций в целях оптимизации решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Следует обратить внимание на то, что законодатель говорит не о том, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами, а о том, что они наделяются правами юридического лица. Такой подход несколько расходится с общим пониманием юридического лица в гражданско-правовом смысле. Так, согласно ст. 48 ГК юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. В ГК юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации (в основе деления лежит коммерческий интерес – извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности или неизвлечение прибыли в качестве такой цели и нераспределение полученной прибыли между участниками). Кроме того, ГК предусматривает, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Понятно, что органы местного самоуправления в полном объеме не могут отвечать вышеперечисленным признакам юридического лица, поэтому, видимо, в законе и использована формулировка, согласно которой они лишь наделяются правами юридического лица .

Органы местного самоуправления осуществляют права юридического лица в организационно-правовой форме казенного учреждения.

Под казенным учреждением по смыслу БК понимается муниципальное учреждение, осуществляющее оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств местного бюджета на основании бюджетной сметы.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как учреждения действуют на общих для организаций данного вида основаниях в соответствии с ГК, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к казенным учреждениям. Остальные органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица также в форме казенного муниципального учреждения. Регулирование их положения как казенных учреждений должно основываться на нормах ГК и БК.

Одним из признаков юридического лица в соответствии с законодательством является возможность юридического лица от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Вместе с тем Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не детализирует данное положение, им лишь предусмотрено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель под должностным лицом местного самоуправления понимает выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Понятно, что глава местной администрации представляет местную администрацию и как орган местной администрации, и как муниципальное казенное учреждение. Аналогично должен решаться вопрос и по другим органам местного самоуправления. К таким должностным лицам следует отнести в представительном органе муниципального образования его председателя, в контрольном органе муниципального образования – его руководителя. Однако это должно быть оговорено в уставе муниципального образования.

Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица влечет за собой их государственную регистрацию. Она осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Основаниями для государственной регистрации представительного органа, местной администрации, контрольно-счетного органа в качестве юридических лиц служат устав муниципального образования и (или) решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Государственным органом, осуществляющим государственную регистрацию органов местного самоуправления в качестве юридических лиц, в настоящее время является ФНС России, которая, учитывая специфику государственной регистрации данных органов, приняла Временные методические рекомендации для своих территориальных органов при осуществлении ими государственной регистрации юридических лиц и ведении Единого государственного реестра юридических лиц (см. письмо ФНС России от 12.07.2005 № ЧД-6-09/559 «О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц»). Согласно указанным Рекомендациям для государственной регистрации представительного органа муниципального образования при его создании в регистрирующий орган представляются: заявление по форме № Р11001; устав муниципального образования (подлинник или засвидетельствованная в нотариальном порядке копия) и решение о создании представительного органа муниципального образования или протокол заседания представительного органа муниципального образования.

При государственной регистрации представительного органа муниципального образования заявителем может являться председатель представительного органа муниципального образования (глава муниципального образования – в случае его избрания представительным органом муниципального образования) либо лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом представительного органа местного самоуправления.

Для государственной регистрации местной администрации при ее создании в регистрирующий орган представляются: заявление по форме № Р11001; решение представительного органа муниципального образования об ее учреждении.

Заявителем при государственной регистрации местной администрации может быть глава муниципального образования или лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, либо иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом органа местного самоуправления.

Следует отметить, что не во всех случаях, когда встает вопрос о регистрации органа местного самоуправления как учреждения, у муниципального образования имеется устав. К примеру, определенный период устав отсутствует при преобразовании муниципальных образований, когда появляется вновь образованное муниципальное образование или когда городское поселение наделяется статусом городского округа. В этом случае основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц для представительного органа муниципального образования является протокол заседания представительного органа муниципального образования, в котором должно содержаться решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица. Для иных органов местного самоуправления основанием для их государственной регистрации в качестве юридических лиц будет являться решение представительного органа муниципального образования, содержащее положение об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. То есть создание органов местного самоуправления, в том числе и с правами юридического лица, возможно только после формирования представительного органа муниципального образования.

Органы местного самоуправления согласно НК освобождены от уплаты государственной пошлины за их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, а также за государственную регистрацию изменений в их учредительные документы (ст. 333.35 НК).

Наделение правами юридического лица органов местной администрации имеет довольно сложный механизм. Дело в том, что местная администрация сама в силу требований закона наделяется правами юридического лица, а закон предполагает, что и структурные подразделения местной администрации также могут наделяться правами юридического лица. Структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования. В нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решения представительного органа соответствующего муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации и об утверждении положения о названном органе.

Конечно, ситуация, когда правами юридического лица наделена и местная администрация, и входящие в ее структуру органы местной администрации, усложняет отношения между ними. Тем более когда решение об учреждении органов, входящих в структуру местной администрации, принимает не она, а представительный орган муниципального образования.

  • Напомним, что ранее Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ определялось, что выборные и иные органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могли являться юридическими лицами. Практика применения указанной нормы выявила множество проблем, которые главным образом были продиктованы «нестыковкой» гражданского законодательства и законодательства, регламентирующего местное самоуправление.
  • Н. С. Тимофеев также считает что, определяя организационно-правовой статус муниципального образования, ГК не отождествляет муниципальные образования с юридическим лицом, а лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях. См.: Тимофеев Н. С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

Глава 4. Организационно-правовая форма осуществления местного самоуправления

Статья 11. Местный референдум

1. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум. Назначение и организация проведения референдума осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законом Ивановской области «О местном референдуме в Ивановской области».

2. На местный референдум могут выноситься вопросы:

2.1. приобретение или отчуждение важных объектов муниципальной собственности;

2.2. застройки района;

2.3. создание на территории крупных предприятий и хозяйственных организаций;

2.4. административного деления района и организации местного самоуправления;

2.5. иные важные вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления.

3. Формулировка вопроса, вносимого на референдум, должна обеспечивать возможность ясного, однозначного ответа на поставленный вопрос.

4. С инициативой проведения местного референдума может выступить группа избирателей в количестве не менее 50 человек. О дне проведения собрания по решению вопроса о проведении местного референдума и образовании инициативной группы должно быть сообщено в органы местного самоуправления не позднее чем за 5 дней.

5. Референдум назначается Районным Советом по требованию не менее 10 процентов от числа избирателей района.

6. Для выяснения мнения населения по вопросам местного значения может проводиться консультативный референдум. С инициативой его проведения могут выступать Законодательное собрание Ивановской области, глава администрации Ивановской области, Гаврилово-Посадский Районный Совет, глава администрации Гаврилово-Посадского района. Результаты, полученные при проведении консультативного референдума, не носят обязательного характера и учитываются органами государственной власти, Гаврилово-Посадской Районный Совет и главой администрации Гаврилово-Посадского района при принятии соответствующих решений.

Консультативный референдум, назначаемый по инициативе Гаврилово-Посадского Районного Совета или главы администрации Гаврилово-Посадского района, осуществляется в порядке, установленном для проведения местного референдума.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *