Кассационный суд Франции

  • автор:

Судебная система Франции

В судебной системе Франции две ветви — суды общей юрисдикции и административные суды.

Иерархию судов общей юрисдикции составляют:

  • — трибуналы малой инстанции (имеются в департаментах) — рассматривают незначительные гражданские и уголовные дела;
  • — трибуналы большой инстанции — рассматривают гражданские и уголовные дела средней сложности;
  • — апелляционные суды — в настоящее время во Франции существуют 35 апелляционных судов, в том числе пять апелляционных судов вне территории самой Франции (например, на Таити), и два высших апелляционных суда. Каждый суд обладает юрисдикцией в отношении нескольких департаментов (обычно от 2 до 4);
  • — суды ассизов — выполняют роль суда присяжных при рассмотрении уголовных дел, где наказание превышает пять лет лишения свободы; состоят из трех профессиональных судей и девяти ассизов — грамотных добропорядочных граждан, профессия которых не связана с властью, юриспруденцией и педагогикой;
  • — специальные суды (советы прюдомов (трудовые споры), различные суды в уголовной области (например, по делам несовершеннолетних), морские торговые, военные, административные). К этой же категории относятся торговые суды, которые состоят из судей — специалистов в области торговли, избираемых коммерсантами из числа лиц, занимающихся коммерческой деятельностью не менее пяти лет. Обычно торговые суды создаются в городах по мере необходимости и называются именем этого города. По иным данным, они состоят из трех судей-консулов и избираются на два- три года. Компетенция торговых судов охватывает три вида споров: 1) возникающих из обязательств, сделок между предпринимателями, купцами и банкирами, между членами товариществ; 2) возникающих из торговых сделок между любыми лицами; 3) дела, связанные с ликвидацией предприятий и др.;
  • — кассационный суд — возглавляет систему судов общей юрисдикции. Он рассматривает жалобы на постановления апелляционных судов, которые фактически и по праву пересматривают приговоры и решения, вынесенные судами первой инстанции. В структуру кассационного суда входят три палаты по гражданским делам, одна — по торговым и административным, одна — по социальным спорам и одна — по уголовным делам. Кассационный суд исполняет функции верховного суда страны и заморских территорий Франции. Он был создан в 1790 г. в качестве «промежуточного звена» между законом и практикой его применения. Несмотря на свое название, этот суд не рассматривается как инстанция, главной целью которой является проверка решений нижестоящих судов. Его задача — обеспечить соблюдение закона этими судами, поэтому можно сказать, что кассационный суд рассматривает вопросы права. Основаниями для его деятельности являются нарушение закона, превышение власти, ошибка в компетенции, несоблюдение формы решения, противоречивость решения. Для рассмотрения вопросов принципиального характера собирается Пленум кассационного суда. Дела на Пленум передаются немотивированными определениями первого председателя суда или постановлением палаты, а также по требованию генерального прокурора.

Административные суды состоят:

  • — из региональных административных судов (низшее звено);
  • — административных апелляционных судов;
  • — государственного совета (высшее звено).

Помимо судов общей юрисдикции и административных судов, во Франции существуют два специальных органа, не входящих в судебную систему и созданных для суда над высшими чиновниками: Палата правосудия (судит министров) и Высокая палата правосудия (рассматривает обвинения против президента в совершении государственной измены).

Особенностью судебной системы Франции является отсутствие специализированного конституционного суда. Функции конституционного суда (в том числе осуществление предварительного конституционного контроля законопроектов) выполняет квазисудебный орган — Конституционный совет, в который входят:

  • — бывшие президенты республики (являются пожизненными членами по праву);
  • — девять назначаемых членов без права переназначения сроком на девять лет (троих назначает президент (из их числа обычно утверждается председатель Конституционного совета), троих — председатель Национального собрания, и троих — председатель сената).

В соответствии с конституционной реформой от 23 июля 2008 г. все эти кандидатуры должны получить одобрение парламента, при этом члены Конституционного совета заслушиваются профильными комиссиями палат, а члены, предлагаемые президентом, обсуждаются на совместном заседании компетентных парламентских комиссий. На список кандидатов может быть наложено «вето» большинством в 3/5 поданных голосов. Каждые три года Конституционный совет обновляется на 1/3. В случае отставки или смерти члена Конституционного совета на его место гой же инстанцией назначается другой, но не на девять лет, а до истечения срока предшественника. Однако если предшественник находился в должности менее трех лет, то замещающий может быть назначен на полный срок. Следовательно, максимально возможный срок нахождения в должности составляет (12 лет — 1 день) = (3 года — 1 день) + (9 лет).

Помимо Конституционного совета, осуществляющего контроль за конституционностью актов законодательной власти, контроль за конституционностью актов исполнительной власти осуществляет другой орган — Государственный совет, одновременно возглавляющий систему административной юстиции.

  • См.: Судебная система Франции // URL: http://france.allcourts.ru/ (дата обращения:11.07.2016).’

§ 5. Административные суды

Во Франции административные суды (трибуналы) совершенно самостоятельны и не подчиняются никаким органам в системе общих судов. Они выступают также в роли советников администрации. В административные суды ежегодно поступают десятки тысяч жалоб.

Эти суды рассматривают как малозначительные (о пенсиях, возмещении ущерба и т. д.), так и крупные политические дела. Они проверяют законность административных актов — от рядовых муниципальных до ордонансов президента. Судебные акции касаются всех сфер жизни общества: политической — выборы; экономической — военная экономика, хозяйственное руководство и планирование, строительство; социальной — общественная безопасность, профессиональные корпорации, благоустройство городов, защита окружающей среды; культурной — реформа образования, государственное обучение; нравственной — цензура прессы и кино.

Начало административной юстиции было положено Наполеоном — учреждением в 1799 г. Государственного совета. В следующем году были созданы советы префектур. До 1872 г. решения советов были для администрации необязательными, но за редким исключением ею исполнялись. Законом 1872 г. советам были переданы судебные полномочия — право выносить судебные постановления. В своих решениях новые суды сформулировали множество норм административного права, которые впоследствии были закреплены в законах и других правовых актах,

Специализация судей в вопросах управления помогает им глубже проникать в суть рассматриваемых дел, принимать квалифицированные решения. По мнению некоторых специалистов, контроль административных судов более детален, оперативен и последователен, чем контроль над администрацией общих судов в других странах. Практикуемая в Франции ротация служащих администрации и судей содействует укреплению взаимопонимания и доверия между ними.

Администрация больше доверяет административному суду» чем общему, так как видит, что первый из них лучше разбирается в работе учреждения. С другой стороны, тесные связи между администрацией и судом могут неблагоприятно отразиться на объективности и беспристрастности суда.

Организация судебного контроля. Поскольку во Франции существуют суды двух видов (общие и административные) и в отдельных случаях общие суды контролируют администрацию» нередко возникает непростой вопрос» куда обращаться с иском — в общий или административный суд.

Разграничение подсудности между общими и административными судами -одна из самых сложных проблем в административном нраве Франции. По этому вопросу было принято более сотни законов. Специально для решения вопросов подсудности в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Этот суд двусторонний. В его состав входат 4 члена Госсовета и 4 члена Кассационного суда (высшая инстанция в системе общих судов). В заседаниях суда участвуют также правительственные комиссары» которые поддерживают обвинение (2 — от Госсовета и 2 — от Кассационного суда). Председательствовать в Суде по спорам и подсудности должен министр юстиции, но его обычно заменяет вице-председатель суда, избираемый на 3 года поочередно из числа членов Госсовета и Кассационного суда. При разделении в суде голосов поровну, что бывает в среднем один раз в 10 лет, проводится новое заседание под председательством министра. Процесс в суде начинается по заявлениям префекта, сторон по делу либо по инициативе общего или административного суда. Случаи и порядок такого обращения подробно регламентируются многочисленными законами, подзаконными актами и судебными постановлениями. Разобраться во всем этом огромном и сложном юридическом материале бывает непросто. Так, по делу, решенному Судом по спорам о подсудности в 1971 г., понадобилось 7 лет для того, чтобы установить, относится ли подъездная дорога к каналу к речной государственной собственности (юрисдикция административного суда) или к дорожной государственной собственности (юрисдикция общего суда). Подобных случаев немало. Как пишет Г. Брэбан, «участники судебных разбирательств зачастую совершенно теряются, не знают, к какому судье обратиться, и в конечном счете приходят в отчаяние. В результате они фактически получают меньшую защиту»60.

К административным судам относятся низовые суды (региональные и специализированные), апелляционные и Госсовет.

Предшественниками современных региональных административных судов были советы префектур. В 1926 г. эти советы были реорганизованы и преобразованы в междепартаментские советы префектур. Затем в 1953 г. они были коренным образом реформированы — преобразованы в настоящие суды по образцу общегражданских судов и переименованы в региональные административные суды.

В отличие от специализированных судов региональные считаются общими административными. На низовом уровне они рассматривают все те споры, которыми не занимаются специализированные суды. Всего имеется 31 региональный

Брэбан Г. Указ. соч. С. 394.

административный суд, в состав которых ВХОДИТ 320 судей — председателей и советников. Крупнейший и важнейший из них расположен в Париже. Парижский суд состоит из 50 судей и разделен на несколько отделов. Суд имеется также в Версале. Власть версальского суда распространяется на значительную часть пригородов и окрестностей Парижа. Еще 24 суда расположены в остальной части метрополии» а 5 — в заморских регионах61″ На заморских территорию административные суды называются советами административной юстиции (их всего 3).

К специализированным административным судам относятся: !) Счетная палата — самый старый» важный и значительный из них; в 1982 г. в регаонах §ыли учреждены региональные счетные палаты» подчиненные столичной; 2) дисциплинарные суды — как внутри административной системы (например, для преподавателей публичных учебных заведений), так и за ее пределами (для архитекторов, врачей и других лиц свободных профессий); 3) суды по вопросам социального обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями. Специализированные суды создаются в основном по двум причинам: 1) в интересах использования выгод узкой специализации служащих администрации (как в случае со Счетной палатой) и 2) » целях привлечения представителей общественности (пенсионеров» преподавателей, врачей и т. д.) к участию в них.

Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды» созданные в 1987 г. дня облегчения работы Госсовета. Их всего 5. Каждый из них разделен на 2 или 3 палаты. Председателями судов являются члены Госсовета. Члены судов несменяемы, и без их согласия невозможно их перемещение по службе» в том числе повышение в должности. Решения по жалобам принимаются обычно палатами, а в исключительных случаях — пленумами судов.

Высшим административным судом Франции, а также главным консультантом правительства по вопросам управления является Государственный совет. Он состоит из 5 отделов: четырех консультативных и одного по спорам (судебного). К консультативным относятся отделы общественных работ, внутренних дел, финансов и социальный. Они курируют группы соответствующих смежных министерств. Председатели отделов назначаются советом министров из числа государственных советников — членов совета.

Главой Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем — министр юстиции. На деле совет возглавляет его вице-председатель, назначаемый Советом министров из числа председателей отделов или госсоветников. Вице-председатель руководит заседаниями наиболее важных подразделений Госсовета. Он является чиновником высшего ранга. Помимо вице-председателя совета и председателей отделов » его основной состав входят заместители председателя отдела по спорам» председатели подотделов, титулярные госсоветники, докладчики и аудиторы первого и второго классов. В 1992 г. в состав Госсовета входило 300 членов62.

Члены Госсовета формально — не должностные лица суда, а государственные служащие. С одной стороны» они независимы» с другой, сменяемы. Предель-

®1 Контроль за деятельностью- государственной администрации во Франции. — М.» 1994.

С. S3.

62 Braiimnt G. Le droit admmtstmitf francta. — Paris, 1992. P. 466.

Г

ный возраст для них — 65 лет. Продвижение их по службе проходит не по выбору руководства, а в зависимости от стажа, что является гарантией против субъективизма и волюнтаризма по отношению к ним. По обычаю дисциплинарные меры к ним не применяются. Характерным для Госсовета является откомандирование его членов: временное или постоянное. Иногда до трети состава совета работает в парламенте, министерствах, публичных учреждениях и предприятиях, конкурсных комиссиях и даже в посольствах. Такая ротация позволяет совету поддерживать тесные связи с практикой.

Консультирование Госсовет осуществляет в двух формах: 1) представлением заключений по проектам правовых актов, 2) проведением исследований и подготовкой докладов по вопросам государственного управления. Дачей заключений занимаются консультативные отделы совета. Обычно им приходится действовать очень оперативно. Иногда правительство просит представить заключение по сложным актам, в том числе и бюджетно-финансовым, за 1-2 дня. В Госсовет на отзыв направляются обязательно все без исключения законопроекты, а также целый ряд наиболее важных подзаконных актов, В остальных случаях администрация обращается в совет по своему усмотрению. За год совет дает около 2000-2500 обязательных и факультативных консультаций.

В своем заключении Госсовет может обратить внимание на редакцию проекта акта, т. е. на то, насколько юридически грамотно составлен текст. Далее, он может признать проект незаконным или даже неконституционным — только проект, так как признать неконституционным действующий закон может только Конституционный совет. Наконец, Госсовет может высказаться по вопросу о технической целесообразности проекта или административной меры — с точки зрения эффективности административной акции, в интересах нахождения наиболее оптимального решения проблемы,

Правительство и другие органы не связаны заключением Госсовета. Оно для них не обязательно. Но обычно администрация следует рекомендациям совета, поскольку они даются высококвалифицированными специалистами и поскольку акт, если мнение совета не будет учтено, может быть в дальнейшем аннулирован его отделом по спорам.

Доклады и исследовательские обзоры готовятся отчетно-исследовательским отделом Госсовета. Отдел обязан анализировать трудности, с которыми сталкивается администрация, и предлагать меры по их устранению,

Госсовет в качестве высшего административного суда выносит по первой и последней инстанции в порядке исключения решения по наиболее важным делам: по жалобам на акты правительства и министров, по спорам о статусе высокопоставленных служащих и военных, назначенных правительством, и по ряду других особых или исключительно важных дел. В качестве суда второй и последней инстанции он выносит решения по жалобам и протестам на постановления апелляционных и специализированных административных судов, а в отдельных случаях и региональных судов.

Все это делается главным образом в отделе по спорам, состоящим из 10 подотделов: трех финансовых и семи общих. Большинство дел решается на заседаниях подотделов или на совместных заседаниях двух подотделов. Более сложные дела, в особенности трудные в правовом отношении, рассматриваются на

заседании всего отдела, в котором обычно участвуют 17 человек. И, наконец, дела с политической окраской рассматриваются собранием Госсовета из 10 человек под председательством вице-председателя совета с правом решающего голоса.

В рассмотрении дел обязательно участвуют правительственные комиссары, которые назначаются правительством и образуют в совете подразделение прокурорского надзора. Комиссар — это самостоятельная фигура. Он должен быть независимым и беспристрастным, излагать по делу свое личное мнение. Комиссар не принимает непосредственного участия в вынесении решения. Только его мнение по делу становится известным общественности. Мнения членов совета не оглашаются.

Судебное дело проходит в Госсовете через несколько фильтров, что .обеспечивает достаточно высокое качество правосудия, но вместе с тем растягивает процесс во времени. Дело рассматривается не только с точки зрения правильности применения норм права, но и по существу, так как оцениваются все собранные по делу доказательства, все установленные факты, т. е. рассматриваются и вопросы права, и вопросы факта.

Административио-судебеам процедура» Во французском административно-судебном процессе действуют как общие для всех судов процедурные правила, перенесенные сюда из гражданско-судебного процесса/так и особые правила, присущие только административно-судебной процедуре.

Согласно общесудебным процедурным правилам административный суд не имеет права возбудить дело самостоятельно. Это делает истец подачей искового заявления. Суд при этом связан исковым заявлением: объемом заявленных в нем требований, аргументами истца и представленными им доказательствами. Такой порядок неукоснительно соблюдается, что иногда приводит к несуразности. Так, генералы Ровэр и Мае обжаловали в Госсовете меры, принятые в отношении их правительством. Они наняли разных адвокатов, один из которых просил совет признать акт Совета министров незаконным. Другой адвокат этого не сделал. Первый из них дело выиграл, второй — проиграл, несмотря на то, что истцы были совершенно в одинаковом положении. Но есть исключение из этого жесткого правила: по «мотивам публичного порядка» суд может сам проявить инициативу и отменить административный акт, если он исходит от некомпетентного органа или принят вне рамок, предусмотренных законом. В обоих случаях речь идет фактически о превышении администрацией власти.

Во всех административных судах процесс обязательно состязательный. В нем участвуют две стороны — истец и ответчик, которые выдвигают аргументы и предоставляют доказательства. За исключением второстепенных дел все судебные постановления принимаются коллегиально. Решение суда по делу имеет строго установленную форму. Прежде всего оно должно быть обязательно обосновано как в отношении фактов по делу, так и в отношении примененных судом правовых норм. Решение должно быть четко и убедительно сформулировано. В нем указывается, какие факты и с помощью каких доказательств были судом ус» тановлены. Неубедительное, противоречивое решение суда подлежит отмене. Постановление суда, вступившее в действие, имеет силу закона для всех граждан и организаций и обязательно к исполнению.

Помимо всех этих вышеприведенных общесудебных процессуальных правил имеются также правила, свойственные только административному судопроизводству. Прежде всего подача искового заявления не приостанавливает административного процесса. Решение администрации должно исполняться, управленческий процесс не должен стопориться. Он может быть приостановлен судом только по заявлению истца и только при наличии двух условий: если от исполнения решения учреждения могут наступить серьезные последствия и если ущерб от него может оказаться существенным и даже невосполнимым. В своем заявлении истец обязан привести веские аргументы в подтверждение наличия этих условий. Классическим примером является случай со строительством здания: поскольку воздвигнутое здание обычно невозможно разрушить, начало его сооружения лучше поэтому отсрочить.

Далее, административный суд занимает в разбирательстве дела более активную позицию, нежели общий суд. Обычному участнику процесса — простому гражданину противостоит в суде могущественное учреждение. Чтобы как-то уравновесить их шансы, суд вынужден помочь частному лицу. Поэтому, например, суд может обязать администрацию представить необходимые документы, сформулировать мотивы обжалуемого решения и даже провести специальное административное расследование. При этом суд должен следить за тем, что бы не были раскрыты оборонные секреты и врачебная тайна. В частности, содержание личных медицинских документов может стать известным только лицу, к которому они относятся.

Кроме того, административное судопроизводство больше тайное, чем гласное. Досудебное исследование материалов дела проводится судом негласно. Только само заседание с участием сторон, их адвокатов и правительственного комиссара до известных пределов гласно. Совещание судей и вынесение ими решения происходит за закрытыми дверьми, а само их решение обезличено, в нем не указывается позиций отдельных судей (во многих странах особое мнение судьи, отличное от мнения большинства, становится частью материалов дела). И, наконец, постановление суда публикуется, если это не запрещено законом.

Административное судопроизводство имеет характер письменного производства. Эта его особенность — наследие инквизиционного процесса, применявшегося в средние века католической церковью. Достоинство письменного производства состоит в его неспешности, продуманности. Стороны и другие участники процесса могут семь раз подумать прежде, чем написать что-то важное. То же самое делает и суд. В устных прениях на судебном заседании стороны по делу не могут поэтому приводить новые данные, новые доказательства. Они обязаны изложить только то, что уже имеется в представленных документах. Если появляется новый документ, все начинается снова, поскольку противной стороне должно быть предоставлено время для ознакомления с ним и представления контраргументов. Все это направлено на то, чтобы было принято не поверхностное, а продуманное решение.

Свою специфику имеют и постановления административных судов. Так, за редкими исключениями суд в своем решении прямо не обязывает администрацию что-то сделать. Он обычно только указывает, у кого какие права и обязанности, кто прав, а кто виноват. Из этого администрация должна сама сделать вывод,

найти приемлемые для себя время и способ исполнения судебного постановления. Суд не считает себя правомочным посягать на независимость администрации. На практике администрация обычно выполняет судебные решения. Если же она упорствует в неисполнении, суд может потребовать уплаты пени за каждый день просрочки» а также призвать к себе на помощь Бюджетно-финансовый дисциплинарный суд, который может наложить на должностное лицо’ штраф.

Особого внимания заслуживает обжалование превышения администрацией власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и самым эффективным способом контроля судов над администрацией. Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение власти Госсовет создал административное право. Кто имеет право подать жалобу на превышение власти? Иногда это конкретный гражданин, как, например, уволенный со службы чиновник, В другом случае — это группа граждан, которых затрагивает административное мероприятие, например соседи строящегося здания. В третьем — налогоплательщики, скажем, при коммунальном налогообложении/ И, наконец, административная мера может касаться всех или почти всех жителей страны, как при принятии новых дорожных правил или условий проведения референдума; В этом случае любой гражданин может подать иск. В роли жалобщиков могут выступать как физические, так и юридические лица. Участие адвоката по делам о превышении администрацией власти необязательно, расходы жалобщиков невелики, поэтому жалоб много.

Как уже говорилось, по делам о превышении власти административные суды занимают активную позицию. Акты учреждений такого характера судами аннулируются, они признаются никогда не действовавшими, т. е. судебному постановлению придается обратная сила. Суд обязывает администрацию устранить все отрицательные последствия ее действий, восстановить нарушенные права, возместить ущерб.

Существуют также другие иски, по которым административные суды обладают полным юрисдикционным контролем, т. е., как и по искам о превышении власти, используют свои полномочия в максимальной степени. Такие иски бывают двух видов: общие и особые. К общим относятся иски: 1) о возмещении администрацией вреда; 2) по договорам между администрацией и частными лицами (суд может расторгнуть договор, присудить потерпевшей стороне возмещение, наказать виновника); 3) о сносе разрушающихся, опасных для здоровья и окружающей среды сооружений или приостановке общественных работ на таких объектах (суд может потребовать снести сооружение, прекратить строительство и т. д.). К особым относятся иски: !) пенсионные (наиболее многочисленные); 2) по выборам (суд может аннулировать результаты выборов в местные представительные органы, административные учреждения, советы университетов и торгово-промышленных палат и даже объявить кого-то избранным); 3) налоговые; 4) по уголовным делам (суд может, например, оштрафовать нарушителя дорожных правил).

Эффективность судебного контроле. В административные суды жалуются в основном средние слои населения. Самые верхние и самые нижние (рабочие, бедные крестьяне и т. д.) слои обращаются в суды редко. Чтобы сделать правосудие более доступным, в 1977 г. законом было отменено в судах взимание гербового

сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. Однако по многим делам требуются проведение экспертизы и других подготовительных мероприятий, а также участие адвокатов, что стоит немалых денег. В целях оказания правовой помощи наименее обеспеченным участникам процесса суд может полностью или частично освободить их от оплаты судебных расходов, если они докажут, что не располагают достаточными средствами. Таких освобожденных совсем немного; среда лиц, обращающихся в Госсовет, их около 3-4 %.

Эффективность судопроизводства снижается также вследствие низкой правовой культуры населения. Большинство французов и тем более иностранцев не знают ничего о возможности обжалования решений администрации в судах. Для улучшения положения при Госсовете создано информационное бюро для населения, опубликован справочник для участников судебного процесса. Но наибольшее значение имеет в этом вопросе деятельность профсоюзов и других общественных организаций. Так, в 1960 г. в конце войны в Алжире студенты направили в Госсовет около I млн. жалоб на решения призывных комиссий о снятии отсрочек от службы в армии. Все это организовали студенческие объединения. Затем они договорились с адвокатом при Госсовете об объединении исковых заявлений студентов.

На эффективность судебного контроля непосредственное влияние оказывает его глубина. Суд обычно тщательно исследует материалы дела, основательно знакомится с деятельностью учреждения. В этом ему помогают специализация суда и практикуемые откомандирования судей на работу в учреждения.

Основное внимание при проверке административного решения суд уделяет вопросам права: действовала ли администрация в рамках закона, правильно ли она применила правовые нормы, не допустила ли нарушений процедуры. По вопросам факта суд доверяет в основном администрации, работники которой являются специалистами в делах управления, и занимается ими только тогда, когда администрация совершает явную ошибку в оценке фактов. В таких случаях суд указывает администрации на ошибку и может сам вынести решение по существу дела, т. е. дать свою собственную оценку фактов.

Действенность административной юстиции значительно снижается длительными сроками рассмотрения судебных дел. В низовых судах они еще в разумных пределах: около года или менее. В административном суде Парижа процессы более продолжительны. В Госсовете дела рассматриваются 2-3 года. Быстрее всего рассматриваются дела о превышении власти, дольше — о восстановлении нарушенных прав и особенно долго — дела, поступившие из низовых судов.

Суды могут устанавливать очередность рассмотрения дел в зависимости от их срочности. Так, дело Каналя (о законности создания в конце войны в Алжире чрезвычайного суда) было рассмотрено Госсоветом всего за несколько недель, с тем чтобы не допустить приведения в исполнение уже вынесенных смертных приговоров. В отдельных случаях судья вправе единолично вынестр постановление об отсрочке исполнения решения администрации и тем самым помешать наступлению нежелательных последствий такого исполнения.

Уже говорилось об отсутствии у судов права на принуждение администрации к исполнению их решений. Учреждения не исполняют судебные постановления различными способами: полной бездеятельностью; срывом исполнения пу-

тем принятия новых мер; обращением к парламенту с просьбой об утверждении административной акции. Особенно трудно добиться исполнения тогда, когда неисполнителем становится само правительство. В борьбе с администрацией самым сильным помощником является для судов общественное мнение. Часто именно общественность заставляет учреждения поспешить с исполнением постановления суда.

Как Франция придумала и реформировала административное правосудие

С древних времен существовали (пусть очень простые) системы защиты «простых людей» от злоупотреблений и несправедливости представителей власти на местах. Средневековый французский парламент был судом первой (и последней) инстанции по вопросам налогообложения, равно королевского и муниципального. Однако вплоть до начала XIX века речь шла только о защите прав. После Великой французской революции Франция показала пример строительства обособленной системы административной юстиции, имеющей отдельную задачу и отдельную процедуру.

Происхождение административной юстиции

Современное административное правосудие коренится в политических теориях эпохи Просвещения, главным образом теории разделения властей и представлении о правах человека и гражданина как неотъемлемых и присущих ему от рождения. В самом начале Великой французской революции Учредительное собрание начало строить практическую систему защиты этих прав, в том числе в ситуации противоречия между интересами гражданина и властной институции, заведомо превосходящей его по возможностям и ресурсам.

Новая ветвь правосудия с самого начала формировалась как часть структуры исполнительной власти. Отчасти это было обусловлено политическими соображениями — после революции представители новой администрации не слишком полагались на старую судебную систему и судей, оставшихся со времени «старого режима». Но главный аргумент сторонников представления об административном правосудии как административной функции основывался на теории разделения властей, понимаемой чрезвычайно прямолинейно — как абсолютный запрет на вмешательство одной ветви власти в деятельность другой. Соответственно, поскольку исполнительная ветвь власти является особым субъектом права, обладающим полной автономией, то судебная власть — другая ветвь власти — не имеет права вмешиваться в ее деятельность. Отсюда следует, что административный суд необходимо должен быть частью исполнительной власти.

Противники новшества также ссылались на разделение властей как на основу правового государства, указывая, что существование особых административных судов в составе исполнительной власти ей противоречит: во-первых, они разрушают единство судебной системы и, во-вторых, получается, что администрация судит самое себя.

Учредительное собрание (1789-1791 гг.) не только узаконило независимость судебной власти от исполнительной, но и ввело запрет на рассмотрение исков, связанных с исполнением чиновниками своих служебных обязанностей, а также на исследование законности любых актов исполнительной власти. С начала XIX века функцию устранения противоречий между судебной и исполнительной властью взял на себя Государственный совет, вновь сформированный к 1800 году (королевский Госсовет, существовавший примерно с XIII века, был распущен в начале Революции). Административно-судебная функция сохраняется за Государственным советом до сих пор.

В эпоху Революции был создан и низший уровень органов административной юстиции — советы префектур, рассматривавшие дела в первой инстанции. Поначалу заседания советов возглавлял префект, но постепенно эта практика прекратилась, и в течение XIX века советы становились все более самостоятельными. Заседания советов проходили публично и с соблюдением определенных процессуальных форм. Изначально в компетенцию советов входили споры, связанные с прямым налогообложение, общественными работами и правами пользования общественными дорогами, проходящими по частной территории. К середине ХХ века компетенция советов существенно расширилась, но об этом ниже.

Эволюция административного правосудия в XIX веке

Со временем административное правосудие все более обособлялось. В структуре Госсовета, являвшегося не только первой инстанцией для некоторых дел, но и апелляционной и кассационной инстанцией, возникла комиссия по судебно-административным делам, — Судебная секция, — состоявшая, впрочем, из чиновников (просим читателей в дальнейшем иметь в виду, что там, где говорится о Госсовете, строго говоря, имеется в виду именно его Судебная секция). Постепенно нарабатывалась процедура. Тем не менее, до реформы 1872 года Госсовет оставался, по сути, консультативным органом, не обладающим собственными судебными полномочиями, но лишь предлагающим свое мнение главе государства. Не было в его процедурах и присущих обычным судам публичности, представительства сторон и устных высказываний.

Положение стало меняться после поражения во франко-прусской войне 1870-71 гг. и последовавшего падения Второй империи. Закон 1872 года сделал Госсовет высшим судебно-административным учреждением и создал Трибунал по конфликтам для решения споров о подсудности дел. Это был важный шаг на пути формирования обособленного административного правосудия. В 1873 году Трибунал по конфликтам сформулировал отличительные признаки дела административной юстиции. Сейчас они кажутся естественными — оспариваемые действия должностного лица должны быть связаны с осуществлением должностных функций.

Объем контрольных функций Госсовета постепенно возрастал и спустя 35 лет, в 1907 году, он уже имел право контролировать все акты исполнительной власти, в том числе акты правительства и декреты президента Республики. Это в дополнение к тому, что Госсовет был апелляционной и кассационной инстанцией для всех дел по части административной юстиции, а также рассматривал дела в качестве первой инстанции.

Параллельно менялась роль советов префектур. В 1926 году префекты официально перестали быть главами советов — их заменили постоянные штатные президенты, что подчеркнуло независимость советов. 86 советов префектур департаментов были преобразованы в 22 междепартаментских совета. Был повышен статус членов советов, благодаря объединению их в особую категорию гражданских чиновников, что повлекло за собой повышение зарплаты и сделало их положение более прочным.

Реформа административного правосудия в 1953 году

До конца II Мировой войны Госсовет более-менее справлялся с потоком поступавших дел, пусть и ценой увеличения штата (впрочем, очередь нерассмотренных дел все равно медленно росла). Освобождение страны от оккупации и последующие чистки органов власти разных уровней от коллаборационистов принесло вал жалоб от людей, считавших себя несправедливо уволенными. Еще одной причиной увеличения числа жалоб стала все возраставшая роль государства в управлении социальной и экономической жизнью страны. В среднем в каждый послевоенный год в Госсовет поступало около 6 000 жалоб, между тем он мог рассматривать самое большее 4 500 за год; среднее время ожидания решения увеличилось до 4-5 лет и до 12 лет в экстремальных случаях; в год реформы своей очереди ожидали около 26 000 дел. Стало очевидно, что необходимо менять основы функционирования административных судов.

В сентябре 1953 года произошла реформа всех уровней административного правосудия, самая радикальная за все полтора столетия его существования. Целью реформы было уменьшить непомерно разросшуюся очередь нерассмотренных дел. Решение было найдено в передаче большей части дел первой инстанции на нижний уровень системы, сущностном ограничении полномочий Государственного совета как суда первой инстанции и соответствующего повышения статуса советов префектур.

Перед реформой междепартаментские советы разрешали споры по следующим вопросам: прямое налогообложение, общественные работы, контракты с местными властями и возмещение ими убытков, а также некоторые типы контрактов с государством, разногласия местных чиновников со своим начальством, и, наконец, споры в связи с выборами в собрания муниципалитетов и департаментов. Государственный совет в лице своей Судебной секции был апелляционной и кассационной инстанцией и мог принимать к рассмотрению в первой инстанции практически любые дела.

После реформы основным судом первой инстанции стали междепартаментские советы префектур. В соответствии со своей новой ролью, более значимой и более независимой, советы префектуры получили новое имя — Административные трибуналы (Tribunal Administratif).

Государственный совет, напротив, лишился большей части своей компетенции как суда первой инстанции, став, по сути, судом juridiction d’exception, т.е. рассматривающим только специфические дела, прямо изъятые из компетенции нижестоящих судов. Несколько категорий дел остались в его компетенции.

Во-первых, это дела о превышении полномочий президентом или премьер-министром, произошедшем путем издания декрета. Не имело значения, относился ли декрет к конкретному лицу (например, назначение на должность) или устанавливал некое общее правило. Во-вторых, это дела, касающиеся индивидуальных обстоятельств государственного служащего, назначенного декретом. В-третьих, это иски в связи с административными актами, затрагивающими территорию большую, чем подведомственная какому-либо одному Административному трибуналу. Третий тип исков был передан Госсовету для того, чтобы избежать споров о подсудности между трибуналами разных частей страны.

Еще два случая относились к административным делам, возникающим на заморских территориях Франции, кроме того, в ведении Госсовета оставались отдельные дела, которые в силу их деликатной природы или особой важности необходимо было рассматривать сразу на высшем уровне.

Юрисдикция Госсовета как апелляционной и кассационной инстанции не была затронута, но благодаря измененным правилам подсудности в Госсовет в год поступало заметно меньше исков — около 3 000-3 500 в год. Важно то, что Госсовет был способен рассматривать около 4 000 дел в год, что означало постепенное уменьшение очереди дел до приемлемого уровня в не более 5 000 дел. Небольшая очередь была необходима, чтобы все механизмы работы Судебной секции работали с полной загрузкой, сохраняя тем самым работоспособность.

В начале реформы звучали опасения, что разгрузить очередь в Госсовет не получится, потому что и частные жалобщики и официальные инстанции завалят Госсовет апелляциями. Этого не случилось — лишь 15% результатов рассмотрения дел в Административном трибунале не устраивали стороны настолько, чтобы проигравшая подала апелляцию. Опасения, что из-за увеличенной нагрузки снизится качество рассмотрения дел в первой инстанции, также не подтвердились — из 15% обжалованных решений лишь треть была успешно обжалована.

Советы префектур, как было сказано выше, получили название Административных трибуналов и стали основными судами первой инстанции. В их организации и деятельности произошли существенные изменения. Судьи трибуналов получили повышение статуса и повышение зарплат — они стали соответствовать зарплатам судей первой инстанции в гражданских судах. Назначение судьи теперь требовало согласия не только министра внутренних дел, но и министра юстиции, что было сделано, по всей видимости, для дальнейшего обеспечения независимости судей трибуналов. Отдельно следует отметить, что реформа создала новые пути продолжения карьеры для судей: три поста в штате Госсовета были зарезервированы за выходцами из судей трибуналов — советника и двух докладчиков при Госсовете (Maître des requêtes); общее число судей трибуналов было немногим больше сотни.

Была введена очень строгая система отбора кандидатов для работы в трибуналах. Судьи низшего ранга, т.н. советники второго класса, набирались исключительно из числа выпускников Национальной школы администрации. Судьи рангом повыше — советники первого класса, советник Административного трибунала Парижа и президенты трибуналов на три четверти набирались также из числа Национальной школы администрации и на четверть из числа действующих чиновников, причем эти последние должны были занимать позицию не ниже определенного уровня и быть лицензиатом права.

* * *

Реформу административного правосудия во Франции, проведенную в 1953 году, безусловно, следует признать успешной, недаром заданные тогда структура и распределение полномочий сохраняются до сих пор. Более того, наработки этой реформы были использованы спустя пять лет в ходе преобразования общего правосудия, проведенного де Голлем в 1958 году, первом году существования Пятой республики. Важно также отметить, что реформа была движима важной идеей — что правосудие должно быть своевременным. Это та же самая идея, что была главной в судебной реформе в Сингапуре, прошедшей в 1990-х годах.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *